ILMUHUKUM.UIN-SUKA.AC.ID – Praktik demokrasi di Indonesia telah berjalan dinamis. Terhitung sejak di masa lalu hingga hari ini telah menampilkan beragam dinamika perkembangan yang makin baik. Reputasi demokrasi mesti dijaga dan disempurnakan dalam pelaksanaannya. Untuk mencapai idealitas demokrasi membutuhkan tenaga dan pikiran yang harganya tidak murah.

Pemilihan umum secara langsung merupakan amanah dan wujud kedaulatan rakyat untuk menghasilkan penyelenggaran pemerintahan negara yang demokratis sesuai dengan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-undang Dasar.

Dalam setiap masa, demokrasi Indonesia seringkali menampilkan sisi hitam sesuai dengan tantangan dan perkembangan dinamika sosial politiknya. Walau sejurus sistem, objek dan subjek demokrasinya kian matang, tampilan negatif sisi lain dari demokrasi terus bermunculan. Hal yang demikian ini adalah wajar, lumrah terjadi pada setiap aspek sosial masyarakat terlebih dalam sosial politik. Mengingat keberagaman individual, budaya, dan tipologi lainya baik privat dan kelompok yang berbeda-beda tujuan dan kadar intelektualnya.

Sejatinya pemilu adalah usaha untuk mencapai tujuan demokrasi yaitu sarana menjaring pemimpin sesuai kehendak rakyat dan amanah dalam mewujudkan kesejahteraan dan keadilan. Tentu potensi berbagai macam praktik kekurangan semakin tinggi terjadi. Sejatinya niat dan usaha untuk mencapai esensi dan substansi dari pemilihan umum tetap menjadi usaha yang terjaga untuk diwujudkan, maka dibutuhkan atensi pelaksanaan dan pengawasan pemilu yang efektif dan masif.

Sisi gelap demokrasi semakin sering dibicarakan baik pra maupun pasca perhelatan kontestasi politik. Namun indeks demokrasi Indonesia bukan berarti mundur tetapi justru semakin menunjukkan grafik yang mapan. Artinya demokrasi Indonesia mesti didorong guna membangun peradaban politik yang sehat, pelaksanaan pemilu yang bersih partisipatif dan pengawasan yang kuat dari lapisan masyarakat.

Pemilihan umum secara global telah dipraktikkan oleh banyak Negara di dunia, baik yang telah maju tingkat demokrasinya maupun yang sedang dalam proses transisi menuju demokrasi. Dalam praktiknya masih terdapat banyak kekurangan tentu tidak dapat diklaim sepihak sebagai kemunduran demokrasi. Hal demikian dapat dipandang sebagai sekolah dan praktik pendidikan politik bagi masyarakat agar di kemudian hari menjadi dewasa dalam penyikapi dan menangkal tindakan yang melenceng dari esensi dan substansi pemilu yang dilakukan oleh oknum-oknum partai politik maupun partisipan lainnya.

Urgensi pelakasanaan, pengawasan, dan penyelesaian sengketa pemilihan umum yang partisipatif sangatlah penting. Hal ini sebagai pertangungjawaban atas amanah Undang-undang terhadap seluruh perangkat penyelenggara Pemilu termasuk Pengawas Pemilu. Pelaksanaan Pemilu yang berintegritas, profesional dan akuntable dapat terwujud bilamana penyelenggaraannya berjalan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 22 ayat (1) Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum (UU Pemilu).

Akuntabilitas bermakna bahwa setiap pihak yang terlibat dalam penyelenggaraan Pemilu mesti bertanggungjawab dan mampu mempertanggungjawabkan tugas dan wewenangnya secara politik dan pula hukum. Menurut Ahmad Nadir syarat menuju Pemilu yang demokratis adalah kemandirian penyelenggara Pemilu termasuk pengawasannya (Ahmad Nadir, 2005: 156).

Pengawasan dan pemantauan pemilu merupakan kontrol pada proses penyelenggaraan pemilu. Kontrol ini adalah salah satu fungsi mewujudkan pemilu yang jujur dan adil. Pelembagaan fungsi kontrol ini muncul akibat dari maraknya bentuk pelanggaran dan kecurangan dalam pemilu. (Veri Junaidi, 2013: 1)

Atas dasar amanah Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum, Komisi Pemilihan Umum dan Badan Pengawasan Pemilu (Bawaslu) menjalankan tugasnya. Menarik untuk ditelaah tentang bagaimana evolusi penyelesaian sengketa pemilu yang jujur dan adil?

Transformasi Bawaslu dan Tahapan Pengawasan
Lembaga pengawasan pemilu terbentuk sejak diterbitkan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum. Di awal pembentukan pengawas pemilu bersifat adhoc walaupun secara fungsional di luar struktur KPU. Penamaan Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) baru hadir melalui Undang-undang Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilu dan dinamikanya pun berjalan hingga terbitnya Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum.

Pada transformasi Bawaslu sekarang telah memilki tugas, wewenang dan kewajiban yang sedikitnya dapat dirangkum menjadi tiga hal sebagaimana termuat dalam Pasal 93-96 UU Pemilu. pertama, melakukan pencegahan pelanggaran pemilu dan pencegahan sengketa Pemilu. Kedua, mengawasi pelaksanaan seluruh tahapan proses penyelenggaraan pemilu. Ketiga, melakukan penindakan pelanggaran pemilu dan sengketa proses pemilu.

Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum telah memperkuat wewenang Bawaslu dan jajarannya dari sekadar pemberi rekomendasi hingga sebagai pemutus perkara pelanggaran administratif, sebagaimana termuat dalam Pasal 461 ayat (1) UU Pemilu. Menurut Pasal 460 UU No 7/2017, pelanggaran administrasi meliputi pelanggaran terhadap tata cara, prosedur, atau mekanisme yang berkaitan dengan administrasi pelaksanaan pemilu dalam setiap tahapan penyelenggaraan pemilu.

Bawaslu kini tidak hanya sekadar lembaga pengawas namun juga telah menjalankan fungsi-fungsi peradilan. Tata cara penyelesaian pelanggaran administrasi pun mengikuti model persidangan. Untuk menyelesaikan pelanggaran administrasi Pemilu, Putusan Bawaslu, Bawaslu Provinsi, dan Bawaslu Kabupaten/Kota berupa: a. perbaikan administrasi terhadap tata cara, prosedur, atau mekanisme sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan; b. teguran tertulis; c. tidak diikutkan pada tahapan tertentu dalam Penyelenggaraan Pemilu; dan d. sanksi administrasi lainnya sesuai dengan ketentuan dalam Undang-Undang ini (Pasal 461 ayat (6) UU Pemilu).

Tantangan Bawaslu ke depan adalah tentang bagaimana menjaga netralitas pengawasan dan proses peradilannya. Saat ini Bawaslu dan jajarannnya bertransformasi menjadi dwi fungsi yakni pengawasan dan fungsi peradilan yang tidak menutup kemungkian tersusupi oleh banyak kepentingan. Apalagi proses persidangan atas pelanggaran administrasi pemilu telah mendekati sidang peradilan yang tentu juga akan banyak menyita waktu.

Peran aktif dan konstruktif semua unsur Negara dalam mengawasi pemilu dapat memutus sisi buruk akibat dari tindakan melenceng elit pemilu. Badan Pengawas Pemilu telah diberi wewenang sangat besar oleh Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum sesuai pasal 461 ayat (1) dimana Bawaslu hingga tingkat kota/kabupaten dapat menerima, memeriksa, mengkaji dan memutuskan pelanggaran administratif pemilu. Peran ini setidaknya dapat dimanfaatkan untuk memutus perkara menuju pemilu yang integratif dan berkemajuan. Pengawasan ini dimaksudkan sebagai bagian dari tahapan pencegahan pelanggaran pemilu secara optimal.

Fakta bahwa dominasi kader-kader partai yang mengandalkan popularitas dan finansial yang tidak didukung kapasitas dan kapabilitas menjadi tantangan pengawasan bagi Bawaslu. Ditopang pula oleh keberlangsungan kaderiasi partai yang cenderung mengindikasikan terjadinya pelanggaran. Sehingga Bawaslu perlu pengawasan partisipatif dari masyarakat dari pada menunggu hasil akhir pemilu. Pengawasan akan optimal jika sinergitas Bawaslu dan masyarakat terjalin dan dapat bekerja secara terbuka, imparsial dan professional.

Bawaslu memiliki beban untuk mendorong masyarakat ikut serta mengawasi dan memantau berjalannya pemilu. Menurut Veri Junaidi (2013: 3), hal ini disebabkan oleh beberapa faktor, pertama, Bawaslu telah diberikan mandat undang-undang untuk menjalankan fungsi pengawasan.Bawaslu juga telah dibekali struktur kelembagaan yang kuat, bahkan hingga tingkat paling bawah. Begitu juga dengan anggaran pengawasan, diberikan negara untuk mengontrol secara berkala. Artinya, beban kontrol terhadap penyelenggaraan pemilu lebih besar diberikan kepada Bawaslu.

Kedua, Bawaslu sebagai struktur yang terlembaga memiliki keterbatasan, khususnya personil dan struktur yang bertugas mengawasi. Oleh karena itu, sebagai organ yang bertugas melakukan pengawasan perlu mendorong upaya partisipasi untuk menguatkan kontrol penyelenggaraan pemilu. Ketiga, tantangan penyelenggaraan pemilu kedepan semakin kompleks, yakni kecenderungan hadirnya beragam pelanggaran. Pelanggaran pemilu tidak hanya mengganggu kerja penyelenggara, tetapi juga hak politik warga negara.

Pelanggaran seperti manipulasi suara pemilih seolah tidak bisa dihindarkan. Begitu marak pelanggaran sistematis dan terstruktur serta masif dalam pelaksanaan pemilu dan pemilihan kepala daerah. Pelanggaran ini sejatinya nyata telah mengkhianati kedaulatan rakyat dengan menjadikan suara pemilih menjadi tidak berarti.

Evolusi Penyelesaian Sengketa Pemilu
Potensi pelanggaran dalam pemilu masih sangat besar tidak hanya di Indonesia tetapi telah lumrah terjadi bahkan di Negara maju lainnya. Tidak heran bila masih terjadi praktik politik uang, kampanye hitam dan pemilu yang menghilangkan hak pilih masyarakat. Urgensi pengawasan baik secara struktural dan fungsional dari seluruh elemen dapat meminimalisir kekurangan yang ada. Tingginya biaya politik bila tidak terawasi secara masif juga dapat berpotensi menjadi satu konflik yang berkepanjangan.

Akhirnya pemilu yang sejatinya adalah desain pendidikan demokrasi bagi masyarakat dapat berubah menjadi konflik kepentingan politik yang tidak sehat. Terlebih dalam beberapa momentum pemilu regional beberapa waktu lalu, isu suku, agama, ras dan antargolongan menjadi mesin kampanye mengkerdilkan lawan politik. Demi terlaksananya wujud esensisial demokrasi, pemilu harusnya berjalan tidak hanya sebagai momen politik prosedural namun mestinya berhasil secara substansial memberi manfaat yang baik bangsa dan Negara.

Demi kepentingan kepemimpinan Negara, Mahkamah Agung telah menerbitkan peraturan untuk mengantisipasi sengketa pelanggaran pemilu 2019 sesuai amanah UU No. 7 Tahun 2017. Pertama, Peraturan Mahkaman Agung Nomor 4 Tahun 2017 tentang Tata Cara Penyelesaian Pelanggaran Administrasi Pemilihan Umum di Mahkamah Agung. Kedua, Peraturan Mahkaman Agung Nomor 5 Tahun 2017 tentang Tata Cara Penyelesaian Sengketa Proses Pemilihan Umum di Pengadilan Tata Usaha Negara. Ketiga, Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2017 tentang Hakim Khusus dalam Sengketa Pemilihan Umum di Pengadilan Tata Usaha Negara.

Menurut PERMA No. 4 Tahun 2017, objek permohonannya adalah Keputusan KPU tentang sanksi administratif pembatalan calon anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, DPRD Kabupaten/Kota. Sedangkan pelanggaran administratif pemilihan umum terhadap Putusan KPU tentang sanksi administratif pembatalan pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden berdasarkan putusan Bawaslu sesuai Pasal 463 ayat (3) UU No. 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum.

Pelanggaran administrasi ini dikenakan sanksi administrasi berupa keputusan KPU tentang pembatalan calon presiden, DPR, dan DPD. Pelanggaran administrasi ini meliputi tata cara, prosedur, atau mekanisme sesua UU No. 7 Tahun 2017. Pelanggaran administratif tidak termasuk tindak pidana. Permohonan diajukan ke MA paling lama 3 hari sejak ditetapkan oleh KPU dan diputus oleh hakim paling lama 14 hari; terhitung sejak berkas perkara diterima oleh Direktur Pranata dan Tata Laksana Perkara Tata Usaha Negara Mahkamah Agung.

PERMA Nomor 5 Tahun 2017 diperuntukan untuk sengketa pemilu yang muncul akibat partai politik dan peserta pemilu. Aritnya objek dalam perma ini adalah keputusan KPU tentang partai politik calon peserta pemilu. Pengadilan Tata Usaha Negara berwenang mengadili sengketa proses pemilihan umum setelah seluruh upaya administratif di Bawaslu telah dilakukan. Gugatan ini, diajukan di pengadilan tempat duduk tergugat paling lama 5 hari setelah dibacakan putusan Bawaslu, Bawaslu Provinsi atau Bawaslu Kabupaten/Kota.

Untuk gugatan yang kurang sempurna, dapat diperbaiki dan dilengkapi paling lama 3 hari sejak gugatan diregistrasi pengadilan. Apabila dalam jangka waktu tiga hari penggugat belum menyempurnakan gugatan, maka majelis hakim dapat memberikan putusan menyatakan gugatan tidak dapat diterima. Putusan sengketa pemilihan umum di PTUN pun final dan mengikat sehingga tidak dapat dilakukan upaya hukum bandung, kasasi atau peninjauan kembali.

Selanjutnya, PERMA Nomor 6 Tahun 2017 ini untuk mempersiapkan hakim khusus dalam sengketa proses pemilihan umum atau hakim khusus tata usaha negara pemilihan umum yang selanjutnya disebut hakim khusus adalah hakim karier di lingkungan Pengadilan Tata Usaha Negara yang memeriksa, mengadili dan memutus sengketa proses pemilihan umum. Persyaratan untuk menjadi hakim khusus mengadili pemilihan umum adalah hakim karier yang menguasai pengetahuan tentang pemilihan umum, dan telah melaksanakan tugas sebagai hakim minimal 3 tahun, kecuali apabila dalam suatu pengadilan tidak terdapat hakim yang masa kerjanya telah mencapai 3 tahun.

Kesimpulan
Peran aktif dan konstruktif semua unsur Negara dalam mengawasi pemilu dapat memutus sisi buruk akibat dari tindakan melenceng elit pemilu. Badan Pengawas Pemilu telah diberi wewenang sangat besar oleh Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum sesuai pasal 461 ayat (1) dimana Bawaslu hingga tingkat kota/kabupaten dapat menerima, memeriksa, mengkaji dan memutuskan pelanggaran administratif pemilu.

Dalam sengketa hasil perolehan suara pemilu, Mahkamah Konstitusi tetap menjadi wilayah kewenangan peradilannya setelah melalui proses peradilan di Bawaslu. Sedangkan untuk pelanggaran admnistrasi pemilu, Mahkamah Agung telah menerbitkan peraturan untuk mengantisipasi sengketa pelanggaran pemilu 2019 sesuai amanah UU No. 7 Tahun 2017. Pertama, Peraturan Mahkaman Agung Nomor 4 Tahun 2017 tentang Tata Cara Penyelesaian Pelanggaran Administrasi Pemilihan Umum di Mahkamah Agung. Kedua, Peraturan Mahkaman Agung Nomor 5 Tahun 2017 tentang Tata Cara Penyelesaian Sengketa Proses Pemilihan Umum di Pengadilan Tata Usaha Negara. Ketiga, Peraturan Mahkamah Agung Nomor 6 Tahun 2017 tentang Hakim Khusus dalam Sengketa Pemilihan Umum di Pengadilan Tata Usaha Negara.

Saran
Pertama, pemilu yang sejatinya adalah desain pendidikan demokrasi bagi masyarakat dapat berubah menjadi konflik kepentingan politik yang tidak sehat. Terlebih dalam beberapa momentum pemilu regional beberapa waktu lalu, isu suku, agama, ras dan antargolongan menjadi mesin kampanye mengkerdilkan lawan politik. Demi terlaksananya wujud esensisial demokrasi, pemilu harusnya berjalan tidak hanya sebagai momen politik prosedural namun mestinya berhasil secara substansial memberi manfaat yang baik bangsa dan Negara. Kedua, dwi fungsi Bawaslu yang mengawasi dan mengadili perkara administrasi perlu peningkatan sumber daya anggota yang lebih capable dan berpengalaman dalam hukum.

Bahan Bacaan:

- Ahmad Nadir, 2005, Pilkada Langsung dan Masa Depan Demokrasi di Indonesia, Penerbit Averroes Press, Malang.
- Veri Junaidi, 2013, Pelibatan dan Partisipasi Masyarakat dalam Pengawasan Pemilu, Perludem, Jakarta.

-Undang-undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum

- Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum

Penulis:Moh. Ariyanto, S.H.
Sekretaris IKASUKA Ilmu Hukum

*Tulisan ini pernah disampaikan dalam Diskusi Ikatan Keluarga Alumni Sunan Kalijaga Ilmu Hukum (IKASUKA Ilmu Hukum) pada hari Minggu, 09 Desember 2018.